תקן שמאי 21.1 – כלי תכנוני, לא תקרת תמורה – עו"ד מיכאל דבורין, עו"ד אורי ליקר

אחד החששות הגדולים ביותר המלווים בעלי דירות הנכנסים לתהליך התחדשות עירונית הוא שווי התמורה שיקבלו עבור הנכס היקר ביותר שלהם. במשך שנים, שררה אי-בהירות בשוק סביב מעמדו של תקן שמאי 21.1, אשר עוסק בבדיקה כלכלית של תכניות פינוי ובינוי.

רבים, ובהם בעלי דירות ועורכי דין, פירשו את התקן, ובמיוחד את מדרגות התמורה הנקובות בו (תוספת של 0, 12 או 25 מ"ר לדירה), כמעין "מחירון רשמי" או כתקרת זכוכית המגבילה את יכולת המיקוח שלהם מול יזמים. תפיסה זו הולידה טענות קשות על פגיעה בזכות הקניין, בחופש החוזים, ועל כך שגוף שאינו המחוקק קובע "הסדר ראשוני" המשפיע על מיליוני אזרחים.

סוגיה זו הגיעה להכרעה מכוננת בבג"ץ 8958/21 המכון לרפורמות מבניות נ' כנסת ישראל, פסק דין שהבהיר באופן חד-משמעי את תפקידו האמיתי של התקן. בית המשפט העליון דחה את העתירה וקבע כי התקן אינו מהווה כלל ועיקר מגבלה על התמורה לדיירים, אלא משמש ככלי עזר אנליטי ושקוף המיועד עבור מוסדות התכנון, ולא עבור הצדדים לעסקה.

הבנה מעמיקה של פסק הדין חיונית לכל מי שעוסק בתחום, שכן היא מפריכה מיתוס נפוץ וממקדת את הדיון בכתובת הנכונה לאחריות על גובה התמורות בפרויקטים של פינוי ובינוי. מאמר זה ינתח את הרקע להיווצרות התקן, את טענות העותרים, את נימוקיו המפורטים של בית המשפט, ואת ההשלכות המעשיות של פסק הדין על שוק ההתחדשות העירונית.

הרקע להיווצרות התקן והמחלוקת סביבו

תקן 21.1 (בגלגולו הקודם, תקן 21.0) נולד מתוך צורך מעשי של ועדות התכנון. בעבר, תוכניות פינוי ובינוי רבות אושרו במישור התכנוני, אך נותרו "על הנייר" במשך שנים, משום שבדיעבד התברר כי הן אינן כדאיות כלכלית ליזמים. מצב זה יצר חוסר ודאות, בזבוז משאבים ציבוריים ותסכול רב בקרב הדיירים. כדי לפתור בעיה זו, יזמה מועצת שמאי המקרקעין תקן שיאפשר לבחון את ההיתכנות הכלכלית של פרויקט עוד בשלב התכנון, בטרם אישור סופי של התב"ע (תכנית בניין עיר).

ליבת התקן היא הנחיה לשמאי המגיש חוות דעת לוועדת התכנון, כיצד לחשב את הרווח היזמי הצפוי מהפרויקט. לצורך חישוב זה, על השמאי להביא בחשבון את כלל העלויות (הריסה, בנייה, מיסוי, שכר דירה לדיירים וכו') ואת כלל ההכנסות (מכירת הדירות החדשות שהיזם מקבל). אחד המרכיבים המרכזיים בעלויות הוא התמורה לבעלי הדירות. מאחר שבשלב התכנון המוקדם טרם נחתמו הסכמים סופיים, קובע התקן מדרגות תמורה היפותטיות (0 מ"ר, 12 מ"ר, 25 מ"ר, או לפי מדיניות רשות מקומית אם קיימת) כדי לבחון תרחישים שונים. כך, ועדת התכנון יכולה להעריך האם תוספת זכויות הבנייה שהיא מתבקשת לאשר תאפשר ליזם רווח סביר (שיניע את הפרויקט), תוך מתן תמורה הוגנת לדיירים.

העותרים בבג"ץ טענו כי בפועל, התקן הפך לסטנדרט מחייב. לטענתם, יזמים מציגים את מדרגות התמורה כנתון סופי, רשויות מקומיות מאמצות אותן כמדיניות רשמית, ושמאים ובתי משפט רואים בתמורה לפי התקן "תמורה סבירה", מה שמרוקן מתוכן את יכולת המיקוח של הדיירים.

ניתוח פסק הדין: כלי אנליטי, לא מגבלה חוזית

בית המשפט העליון, בפסק דין מפורט ומנומק של השופט יחיאל כשר, דחה את טענות העותרים אחת לאחת, תוך שהוא מבהיר את מהות התקן:

1. התקן אינו קובע את התמורה בפועל: הנקודה המרכזית בפסק הדין היא שהתקן אינו עוסק כלל במה שבעלי הדירות יקבלו, אלא משמש ככלי סימולציה עבור ועדות התכנון. הוא מורה לשמאי להציג לוועדה מה יהיה הרווח היזמי בהינתן תרחישי תמורה שונים. תחשיב זה "אינו מונע מבעלי הדירות לנהל משא ומתן עם היזם ולהתעקש על תמורה אחרת, הגבוהה ממדרגות התמורה המצוינות בתקן". זכויותיהם הקנייניות של הדיירים נותרות בידיהם עד לחתימת הסכם, והם חופשיים לדרוש כל תמורה שימצאו לנכון.
2.  

   לשון התקן מפורשת: בית המשפט הפנה ללשונו הברורה של התקן עצמו, ובמיוחד להערת שוליים מספר 8, המציינת שחור על גבי לבן: "אין באמירה זו משום קביעת מינימום או מקסימום תמורה בפועל לבעלי הדירות". קביעה מפורשת זו שומטת את הבסיס תחת הטענה שהתקן נועד להגביל את התמורה.

3.  

   התקן אינו "הסדר ראשוני": מאחר שהתקן אינו קובע נורמות מהותיות הפוגעות בזכויות, אלא מהווה כלי עזר מקצועי-טכני, הוא אינו עולה כדי "הסדר ראשוני" הדורש חקיקה ראשית. מועצת שמאי המקרקעין, כגוף המקצועי המוסמך, רשאית לקבוע סטנדרטים מקצועיים לעבודת השמאים, והתקן נכנס בגדר סמכות זו.

4. התקן אינו כובל את שיקול דעת בית המשפט: העותרים טענו כי החזקה הקבועה בחוק, לפיה קביעת שמאי שהעסקה כדאית הופכת סירוב לבלתי סביר, מובילה לכך שבית המשפט יאמץ את התמורה שבתקן באופן אוטומטי. בית המשפט דחה גם טענה זו. הוא הבהיר כי בחינת כדאיות עסקה עבור דייר ספציפי (לפי חלקים ב' ו-ג' של התקן) נעשית באופן פרטני ואינה נסמכת על מדרגות התמורה התיאורטיות המופיעות בחלק א' של התקן, המיועד לוועדות התכנון. לכן, שיקול דעתו של בית המשפט בבחינת סבירות התמורה נותר עצמאי ואינו כבול למדרגות התקן.

הכתובת הנכונה: מדיניות הרשויות המקומיות

לאחר ששלל את הטענות נגד התקן, בית המשפט לא התעלם מהמצוקה שהעלו העותרים, אך הפנה אותה לכתובת הנכונה. פסק הדין מסביר כי "המפתח הכלכלי" לכל פרויקט פינוי ובינוי הוא היקף תוספת זכויות הבנייה שמאשרת ועדת התכנון. ככל שהוועדה מאשרת יותר זכויות בנייה, "עוגת הרווח" של הפרויקט גדלה, וממנה ניתן לחלק נתחים גדולים יותר הן ליזם (רווח) והן לדיירים (תמורה).

השופט גרוסקופף סיכם זאת באומרו: "הנוהל השמאי מושא העתירה אינו הגורם למצב הקיים, אלא רק שיקוף שמאי שלו. במילים אחרות, לא בסיבה לכשל (ככל שקיים כשל) מדובר, אלא בתוצאה שלו". כלומר, אם דיירים חשים שהתמורות נמוכות, הסיבה אינה התקן, אלא העובדה שרשויות מקומיות רבות, מתוך שיקולים של הגבלת צפיפות והימנעות מעומס על תשתיות, מאשרות תכניות עם תוספת זכויות בנייה מינימלית, ההכרחית רק כדי להבטיח היתכנות כלכלית בסיסית לפרויקט. במצב כזה, "עוגת הרווח" קטנה, ובהכרח גם התמורה לדיירים תהיה מצומצמת יותר.

סיכום והשלכות

פסק הדין בעניין המכון לרפורמות מבניות הוא פסק דין מכונן המשיב את הסדר על כנו ומבהיר את תפקידו האמיתי של תקן 21.1. הוא מסיר את החשש מפני "תקרת זכוכית" רגולטורית ומחזיר את הכוח והאחריות למשא ומתן החוזי לידי הצדדים – היזם ובעלי הדירות.

ההשלכות המעשיות הן משמעותיות. ראשית, בעלי דירות ועורכי דינם יכולים וצריכים לנהל משא ומתן תקיף על גובה התמורה, ללא חשש כי מדרגות התקן מהוות מגבלה כלשהי. שנית, המאבק הציבורי והמשפטי על גובה התמורות צריך להיות מופנה כלפי מדיניות התכנון של הרשויות המקומיות והוועדות המחוזיות. יש לדרוש מהן שקיפות באשר לשיקולים המנחים אותן בקביעת היקף זכויות הבנייה, ולאזן באופן ראוי בין הרצון להגביל צפיפות לבין הצורך להבטיח תמורות הוגנות לדיירים, המהוות תמריץ חיוני להתחדשות עירונית. בסופו של דבר, פסק הדין לא פתר את בעיית התמורות הנמוכות, אך הוא הבהיר היכן הבעיה נמצאת, וסיפק בכך מפת דרכים ברורה להמשך המאבק על דמותה של ההתחדשות העירונית בישראל.

מאמר זה מהווה מידע כללי בלבד ואינו מהווה תחליף לייעוץ משפטי פרטני. בכל מקרה של בעיה דומה, מומלץ לפנות לעורך דין המתמחה בתחום לקבלת ייעוץ המותאם לנסיבותיכם האישיות.