תכנון נקודתי מול תכנון מתחמי: העדפת הראייה הכוללת בהתחדשות עירונית – עו"ד מיכאל דבורין, עו"ד אורי ליקר

המרחב העירוני בישראל מתמודד עם אתגר מתמיד: כיצד לחדש את עצמו באופן יעיל, אסתטי וצודק. שתי גישות מרכזיות להתחדשות עירונית מתחרות זו בזו:

התחדשות בניינית (נקודתית), המוכרת בעיקר מפרויקטים של תמ"א 38, שבהם מטפלים בבניין בודד; והתחדשות מתחמית, המאפיינת פרויקטים של פינוי ובינוי, שבהם מתכננים מחדש שכונה או רחוב שלם. ברמה העקרונית, גורמי התכנון מעדיפים את הגישה המתחמית, שכן היא מאפשרת ראייה כוללת, תכנון תשתיות ציבוריות, יצירת שטחים ירוקים, והסדרת התנועה והחניה באופן מיטבי. תכנון נקודתי, לעומת זאת, עלול ליצור "טלאים" אורבניים, שבהם בניין חדש ומודרני ניצב לצד מבנים ישנים ורעועים, ללא מענה לצורכי הציבור הרחבים יותר.

אולם, מה קורה כאשר העדפה עקרונית זו מתנגשת עם זכויות קניין קונקרטיות? האם ניתן לעכב או לסכל פרויקט תמ"א 38 חוקי ותקף, רק משום שקבוצת דיירים שכנה שואפת לקדם בעתיד פרויקט פינוי ובינוי רחב יותר, שעדיין נמצא בשלביו הראשוניים? שאלה זו, המציבה את הוודאות התכנונית של הפרט מול החזון התכנוני של הכלל, עמדה במרכז החלטתה של ועדת הערר לתכנון ובניה במחוז מרכז בפרשת גלובלינקס התחדשות עירונית (ערר פת/1034/0624).

החלטה זו קובעת אמות מידה ברורות לבחינת הקונפליקט, ומבהירה כי לא ניתן להקפיא זכויות בנייה קיימות על בסיס חלומות – ותכניות ערטילאיות. מאמר זה ינתח את עובדות המקרה, את העיקרון של עדיפות התכנון הכולל, ואת המבחנים שקבעה ועדת הערר כדי לקבוע מתי חזון מתחמי הוא בעל משקל מספיק כדי לגבור על זכותו של יזם לממש פרויקט נקודתי.

הקונפליקט: תמ"א 38 מול חזון הפינוי-בינוי

חברת גלובלינקס הגישה בקשה להיתר בנייה להריסת בניין קיים בן 21 דירות והקמת בניין חדש בן 63 דירות, בהתאם לזכויות המוקנות מכוח תמ"א 38. הבקשה הייתה תקינה מבחינה תכנונית ותאמה את המדיניות העירונית הקיימת, שאף סיווגה את המגרש כמתאים להתחדשות "ברמת המגרש".

אלא שדיירי הבניינים הסמוכים, המקדמים יחד עם חברה יזמית פרויקט פינוי ובינוי רחב היקף ("מתחם היקב"), הגישו התנגדות. לטענתם, אישור פרויקט התמ"א הנקודתי יסכל את התכנית המתחמית שלהם, הן מבחינה תכנונית (ימנע תכנון של חניון תת-קרקעי משותף ושטח ציבורי) והן מבחינה כלכלית (יפגע ברווחיות המיזם הכולל). הוועדה המקומית לתכנון ובניה קיבלה את ההתנגדות באופן חלקי, והחליטה "להקפיא" את הדיון בבקשה להיתר למשך שישה חודשים, כדי לאפשר את בחינת התכנית המתחמית המתגבשת. על החלטה זו הוגש הערר.

הכרעת ועדת הערר: דרישה לוודאות תכנונית מינימלית

ועדת הערר קיבלה את הערר וביטלה את החלטת ההקפאה. היא קבעה כי החלטת הוועדה המקומית התקבלה על בסיס "תשתית עובדתית חסרה". הוועדה הכירה בכך שתכנון כולל אכן עדיף על תכנון פרטני, אך קבעה כי לא ניתן לשלול זכויות קניין קיימות על בסיס תכנית עתידית, אלא אם כן הוכחה "ודאות מסוימת כי התכנון המתחמי אכן יאושר".

כדי להפוך את העיקרון הכללי הזה לכלי עבודה מעשי, קבעה ועדת הערר ארבעה מבחני עזר (אינדיקציות) שעל מוסד התכנון לבחון בבואו להכריע בקונפליקט כזה. ככל שיותר אינדיקציות מצביעות על בשלות וריאליות של התוכנית המיתחמית, כך גדל המשקל שיש לתת לה, ולהיפך.

ארבע האינדיקציות לבחינת ישימותו של תכנון מתחמי:

קיומו של הליך תכנוני: האם התכנית המתחמית כבר הוגשה למוסדות התכנון ונמצאת בשלבי הכנה או אישור מתקדמים?  חוק התכנון והבניה מספק כלים (כמו סעיפים 77-78) להקפאת היתרים כאשר קיימת תכנית בהליכי אישור. במקרה דנן, התכנית המתחמית הייתה בשלב רעיוני בלבד, כ"קונספט תכנוני" שהוצג במצגת, ולא הוגשה כלל באופן רשמי.

עמדת המאסדרים (רגולטורים): האם הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית הכריזה על המתחם כמתחם לפינוי ובינוי?  האם קיימת תמיכה של הרשות המקומית ולשכת התכנון המחוזית בקידום תכנון מתחמי דווקא באותו אזור? הכרזה או תמיכה כזו מהווה אינדיקציה חזקה לרצינות התכנית ולסיכויי מימושה. במקרה זה, לא הוצגה כל עמדה רשמית כזו, ואף מסמך המדיניות של העירייה תמך דווקא בהתחדשות נקודתית במגרש הנדון.

היתכנות כלכלית: האם הוצג דו"ח שמאי (לפי תקן 21.1) המוכיח כי לתכנית המתחמית יש כדאיות כלכלית? מאחר שהמודל בישראל מבוסס על מימון יזמי, היתכנות כלכלית היא תנאי הכרחי למימוש הפרויקט. במקרה הנדון, החברה היזמית הודתה כי בשל "חוסר ודאות תכנונית", היא כלל אינה יכולה להציג דו"ח היתכנות כלכלית בשלב זה.

הסכמת בעלי הזכויות: האם הושג הרוב המיוחס הדרוש בחוק פינוי ובינוי (כשני שלישים מהדיירים) לקידום התכנית המתחמית? הסכמה רחבה מעידה על רצון כן של הדיירים ועל סיכוי גבוה להצלחה. במקרה זה, שיעור ההסכמות שהוצג היה נמוך משמעותית מהרוב הדרוש, ואף לא כלל חלק מהמגרשים שהיו חלק מהתכנית המוצעת.

מאחר שבמקרה גלובלינקס, התשובה לכל ארבע השאלות הייתה שלילית, קבעה ועדת הערר כי "משקלן של כל האינדיקציות שנסקרו לעיל הוא נמוך, ואף ניתן לומר נמוך במיוחד". לכן, לא הייתה כל הצדקה לקבל את טענת הסיכול ולעכב את הבקשה להיתר שהייתה, כאמור, חוקית ותקינה.

לסיכום ההחלטה בערר גלובלינקס מתווה מדיניות שיפוטית מאוזנת וחשובה. היא מכירה בעליונותו העקרונית של התכנון המתחמי, אך מסרבת לאפשר לעיקרון זה להפוך לכלי לעיכוב שרירותי של זכויות בנייה קיימות. היא קובעת כי "הטוען לכתר" – כלומר, מי שמבקש לקדם תכנית מיתחמית על חשבון תכנית נקודתית – נושא בנטל ההוכחה להראות כי תוכניתו אינה בגדר משאלת לב, אלא מיזם ממשי בעל סיכויי התממשות סבירים.

המבחנים שנקבעו מספקים לוועדות התכנון כלי עבודה ברור ומובנה לקבלת החלטות במצבי קונפליקט דומים. המסר ליזמים ולדיירים הוא שאם ברצונם לבלום פרויקט תמ"א 38 בבניין שכן בטענה שהוא מסכל תכנית פינוי ובינוי גדולה יותר, עליהם להגיע לדיון עם "שיעורי בית" מוכנים: תכנית מגובשת, בדיקה כלכלית רצינית, ושיעור חתימות גבוה. אחרת, זכותו של בעל הנכס לממש את זכויותיו על פי התכנון הקיים, תגבר.

מאמר זה מהווה מידע כללי בלבד ואינו מהווה תחליף לייעוץ משפטי פרטני. בכל מקרה של בעיה דומה, מומלץ לפנות לעורך דין המתמחה בתחום לקבלת ייעוץ המותאם לנסיבותיכם האישיות.