היטל השבחה בפרויקטים של פינוי ובינוי: העברת הסמכות מהממשלה לשלטון המקומי – עו"ד מיכאל דבורין, עו"ד אורי ליקר

היטל השבחה, התשלום הנדרש מבעל מקרקעין בגין עליית שווי נכסו עקב אישור תכנית בניין עיר, מהווה את אחד ממקורות המימון המרכזיים של רשויות מקומיות לפיתוח תשתיות ציבוריות. עם זאת, בפרויקטים של התחדשות עירונית, היטל זה עלול להוות חסם כלכלי משמעותי, שכן הוא מקטין את רווחיות הפרויקט ובכך פוגע בכדאיות מימושו. מסיבה זו, במשך שנים התנהל דיון ער סביב השאלה מי הגורם המוסמך להעניק פטורים או הנחות מהיטל זה, ומהם השיקולים הראויים להנחות אותו.

בעבר, הסמכות המרכזית למתן פטורים כאלה הייתה נתונה בידי שרי הפנים והבינוי והשיכון, אשר השתמשו בסמכות "סל" כללית כדי לעודד פרויקטים של פינוי ובינוי ברחבי הארץ. אולם,

תיקון 133 לחוק התכנון והבניה, שנחקק במסגרת חוק ההסדרים לשנים 2021-2022, חולל שינוי דרמטי במערך הסמכויות ויצר מנגנון חדש ומורכב. שאלת פרשנותו של תיקון זה, והיחס בין סמכותם החדשה של הרשויות המקומיות לבין סמכותם הנותרת של השרים, עמדה במרכז בג"ץ 5989/22 ע.ט. החברה להתחדשות עירונית נ' שר הבינוי והשיכון. פסק הדין שניתן בעתירות אלו מבהיר את חלוקת העבודה החדשה בין השלטון המרכזי והמקומי ומציב גבולות ברורים לשיקול הדעת של כל אחד מהם. מאמר זה ינתח את המהפכה השקטה שחולל תיקון 133, את טענות הצדדים בעתירות, ואת הכרעתו המורכבת של בית המשפט העליון, המהווה מדריך חיוני להבנת כללי המשחק החדשים בתחום.

המצב המשפטי הקודם: סמכות ריכוזית בידי השרים

עד לתיקון 133, סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה כלל "סעיף סל" שהסמיך את שרי הפנים והבינוי והשיכון להכריז בצו, בהסכמת הרשות המקומית, על פטור מהיטל השבחה ב"מקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו". סעיף זה, שתכליתו המקורית הייתה רחבה ונועדה לאפשר עידוד דיור באזורים שונים, הפך החל משנת 2000 לכלי המרכזי לעידוד פרויקטים של התחדשות עירונית. השרים נהגו להוציא צווים נקודתיים לפרויקטים ספציפיים, מתוך הבנה שהפטור מהיטל חיוני לכדאיותם הכלכלית.

בשנת 2016 (תיקון 109) נוספה לסעיף הוראה ספציפית שאפשרה לשרים לקבוע היטל מופחת (רבע מההשבחה) במתחמי פינוי ובינוי, לצד סמכותם הכללית להעניק פטור מלא. כך, נוצרו שני מסלולים מקבילים בידי השרים. המצב המשפטי התאפיין בריכוזיות, כאשר ההחלטה הסופית על מתן התמריץ הכלכלי המרכזי הייתה נתונה בידי השלטון המרכזי, גם אם נדרשה הסכמת הרשות המקומית.

המהפכה של תיקון 133: העברת הכוח לשלטון המקומי

תיקון 133, שנולד מתוך רצון להגביר את הוודאות, השקיפות והשוויון בשוק, שינה את התמונה מהקצה אל הקצה. התיקון ביטל את סמכותם הספציפית של השרים לקבוע היטל מופחת, ותחתיה יצר הסדר חדש ומפורט בסעיף 3א לתוספת השלישית.

ההסדר החדש קובע את העקרונות הבאים:

1. ברירת מחדל סטטוטורית: שיעור ההיטל בפרויקט פינוי ובינוי יעמוד ככלל על רבע מההשבחה.
2.  

   סמכות לרשות המקומית: הרשות המקומית הוסמכה לחלק את שטחה לאזורים (שגודלם לא יפחת מ-30 דונם) ולקבוע לכל אזור שיעור היטל שונה: פטור מלא, רבע, או מחצית ההשבחה.

3. שיקולים מוגדרים: על הרשות המקומית לבסס את החלטתה על שיקולים הנוגעים לערכי הקרקע, צפיפות, צורכי פיתוח ועוד.
4.  

   יציבות ותחולה רחבה: החלטת הרשות המקומית תהיה בתוקף לחמש שנים ותחול על כל תכנית שתיקלט באותה תקופה, מה שנועד להגביר את הוודאות התכנונית והכלכלית ליזמים.

תכליתו של התיקון הייתה כפולה: ראשית, לבזר את הסמכות ולהעבירה לידי הרשות המקומית, המכירה את צרכיה ותנאיה הייחודיים בצורה הטובה ביותר. שנית, להחליף החלטות אד-הוק נקודתיות במדיניות אזורית רחבה, שוויונית ועקבית, שתמנע אפליה בין פרויקטים דומים ותספק ודאות לשוק. עם זאת, התיקון הותיר על כנו את "סעיף הסל" הכללי של השרים, ובכך זרע את זרעי המחלוקת המשפטית.

העתירות לבג"ץ: שאלה של סמכות ושיקול דעת

במרכז העתירות עמד פרויקט פינוי ובינוי במתחם "הגיבורים" בבת ים. בשנת 2018, השרים הוציאו למתחם צו פטור מהיטל השבחה, שתוקפו נקבע עד ספטמבר 2022. עוד לפני פקיעת הצו, ועל רקע כניסתו לתוקף של תיקון 133, פנתה עיריית בת ים לשרים בבקשה להאריך את תוקף הפטור. השרים סירבו, בתחילה בטענה שהבקשה מוקדמת (שכן הצו עוד היה בתוקף), ולאחר מכן בטענה מהותית יותר – שלשיטתם, בעקבות תיקון 133, הם איבדו את סמכותם להעניק פטורים למתחמי פינוי ובינוי.

העותרות, החברות היזמיות, טענו שלוש טענות מרכזיות:

1. הטענה הפרשנית: הוראת מעבר בתיקון 133 קובעת כי אם ניתן צו לפני התיקון, "יחול האמור בצו". לטענתן, משמעות הדבר היא שהפטור עצמו נותר בתוקף ללא הגבלת זמן, גם אם תאריך הפקיעה חלף.
2. טענת הסמכות: "סעיף הסל" של השרים נותר בחוק גם לאחר התיקון, ולכן סמכותם להעניק פטור מלא למקרקעין למגורים – לרבות במתחמי פינוי ובינוי – לא נשללה.
3. טענת שיקול הדעת: בהינתן שקיימת סמכות, על השרים היה להפעיל אותה ולהאריך את הפטור, נוכח הסתמכות היזמים ובעלי הדירות, ותמיכתה של הרשות המקומית.

הכרעת בית המשפט: הבחנה בין סמכות כללית לשיקול דעת ספציפי

בית המשפט העליון דחה את העתירות, אך תוך ניתוח משפטי מורכב המשרטט את גבולות הסמכות החדשים.

ראשית, הטענה הפרשנית נדחתה. נקבע כי הביטוי "יחול האמור בצו" משמעו שהצו ממשיך לחול על כל תנאיו, כולל תאריך הפקיעה שלו. פרשנות אחרת, שהייתה הופכת צו זמני לנצחי, חותרת תחת תכליתו המקורית.

שנית, טענת הסמכות התקבלה בעיקרה. בית המשפט קבע כי סמכות הסל הכללית של השרים (סעיף 19(ב)(2)) אכן נותרה על כנה גם לאחר תיקון 133. לשון החוק ברורה, והיא אינה מסייגת את תחולתה על מתחמי פינוי ובינוי. לכן, קביעת השרים כי הם נעדרי סמכות לחלוטין הייתה שגויה.

אולם, כאן מגיע החלק המכריע והמתוחכם בפסק הדין. בית המשפט הבחין בין עצם קיומה של סמכות לבין השיקולים שהרשות מוסמכת לשקול בעת הפעלתה. נקבע כי תכליתו של תיקון 133 הייתה להעביר את הסמכות לשקול מתן פטור מטעמים של כדאיות כלכלית ועידוד פרויקטי פינוי ובינוי לידי הרשות המקומית. זהו ההסדר הספציפי והייחודי שקבע המחוקק לנושא זה.

לפיכך, השרים אינם רשאים עוד להשתמש בסמכות הסל הכללית שלהם כדי לשקול את אותם שיקולים בדיוק ולהעניק פטור נקודתי המבוסס עליהם. פעולה כזו תהווה עקיפה של ההסדר הספציפי ותסכל את תכלית החקיקה. במילים אחרות, השרים עדיין יכולים להעניק פטור למתחם פינוי ובינוי, אך זאת רק על בסיס "תכלית מיוחדת וחריגה" שאינה קשורה לכדאיות הכלכלית של הפרויקט. מאחר שבמקרה הנדון, כל נימוקי העותרות והעירייה נגעו לצורך הכלכלי בתמרוץ הפרויקט, הרי שאלו שיקולים שהשרים כבר אינם מוסמכים לשקול.

לסיכום פסק הדין בבג"ץ "הגיבורים" הוא דוגמה קלאסית לפרשנות תכליתית של החוק. בית המשפט הכיר בכך שטכנית, סמכות השרים לא בוטלה, אך קבע כי מהותית, מרחב שיקול הדעת שלהם בנוגע לפרויקטים של פינוי ובינוי הוצר באופן משמעותי.

ההחלטה מחזקת את מעמדן של הרשויות המקומיות כגורם המרכזי המעצב את מדיניות ההתחדשות העירונית בתחומן, ומקדמת ודאות ותכנון ארוך טווח על פני החלטות נקודתיות. המסר ליזמים ולדיירים ברור: הכתובת המרכזית לבחינת היבטי היטל ההשבחה בפרויקטי פינוי ובינוי היא כעת הרשות המקומית, והמאבק על קביעת מדיניות ראויה צריך להתנהל בזירה המוניציפלית.

מאמר זה מהווה מידע כללי בלבד ואינו מהווה תחליף לייעוץ משפטי פרטני. בכל מקרה של בעיה דומה, מומלץ לפנות לעורך דין המתמחה בתחום לקבלת ייעוץ המותאם לנסיבותיכם האישיות.