סקירה כללית של "פינוי בינוי" כמנגנון להתחדשות עירונית:

מיזמי "פינוי בינוי" מהווים כלי מרכזי באסטרטגיית ההתחדשות העירונית של מדינת ישראל. במסגרתם, נהרסים מתחמי מגורים קיימים, לרוב ישנים, ובמקומם נבנים בניינים חדשים ומודרניים, תוך הגדלת צפיפות הדיור. תהליך זה מורכב מטבעו, כרוך בריבוי בעלי עניין, הליכים משפטיים סבוכים והשלכות כלכליות וחברתיות משמעותיות.   

מטרות ליבה ותועלות חברתיות:

למיזמי "פינוי בינוי" מספר מטרות עיקריות. ראשית, הם נועדו לתת מענה למחסור הגובר בדיור ולצפיפות באזורים עירוניים מבוקשים, באמצעות ניצול יעיל יותר של קרקע. זאת, כתגובה לגידול האוכלוסייה העירונית ולמחסור בקרקעות זמינות לבנייה חדשה בתוך הערים. שנית, המיזמים כוללים לרוב שדרוג של תשתיות מקומיות (כבישים, ביוב, שטחים ציבוריים), שיפור חזות העיר ויצירת שטחים ירוקים. שלישית, החלפת מבנים ישנים משפרת את איכות החיים והבטיחות של הדיירים, במיוחד בהיבט של עמידות בפני רעידות אדמה (שכן מבנים ישנים רבים אינם עומדים בתקנים הנוכחיים, בהקשר לאתוס של תמ"א 38). הוספת ממ"דים היא מאפיין נפוץ במיזמים אלו. לבסוף, מיזמים אלו מעודדים פעילות כלכלית, מניבים תשואה ליזמים ועשויים להעלות את ערך הנכסים עבור הדיירים.   

התבוננות מעמיקה במטרות אלו חושפת את טבעו הכפול של ה"פינוי בינוי": מחד, קידום אינטרס ציבורי רחב של דיור, תשתיות ובטיחות, ומאידך, פגיעה ישירה בזכויות קניין פרטיות של בעלי הדירות הקיימים. מתח מובנה זה מהווה חוט שני העובר לכל אורך המסגרת המשפטית, ומשפיע על כל היבט, החל מדרישות ההסכמה ועד לפיצוי "דיירים סרבנים". המבנה המשפטי כולו הוא ניסיון לנווט ולאזן בין אינטרסים מתחרים אלה. כתוצאה מכך, סביר להניח שהדיונים המשפטיים ימשיכו להסתובב סביב מציאת האיזון האופטימלי, עם שינויים בדגשים בהתאם לסדרי עדיפויות חברתיים משתנים, כגון דחיפות אספקת הדיור לעומת עוצמת ההגנה על הקניין הפרטי.   

יתרה מכך, "פינוי בינוי" אינו מושג סטטי, אלא כלי מדיניות ארוך טווח הנמצא בתהליך התפתחות מתמיד. קיומם של חוקי יסוד כמו חוק פינוי ובינוי (פיצויים) משנת 2006 , ולצידם תיקונים רבים וחוקים חדשים (כגון חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, התשע"ו-2016 , חוק התחדשות עירונית (הסכמים לארגון עסקאות), התשע"ז-2017 , ורפורמות מתמשכות בשנים 2021 ו-2023 ), מצביעים על כך. המיזם הראשון יצא לדרך רק בשנת 2001 , מה שמעיד על תחום צעיר יחסית הלומד ומתאים את עצמו. התפתחות זו מחייבת את בעלי העניין להישאר ערניים לסביבה משפטית דינמית, ומרמזת על תהליך למידה ממשלתי המגיב לאתגרים שנתקלו בהם במיזמים מוקדמים ושואף לשפר את היעילות וההוגנות. משמעות הדבר היא גם שניסיונות עבר או פרשנויות משפטיות עשויים להתעדכן על ידי חקיקה חדשה.   

המסגרת החקיקתית והרגולטורית למיזמי "פינוי בינוי"

ההסדרה המשפטית של מיזמי "פינוי בינוי" נשענת על מספר דברי חקיקה עיקריים:

חוק פינוי ובינוי (עידוד מיזמי פינוי ובינוי), התשס"ו-2006:

זהו חוק אבן הפינה המסדיר באופן ספציפי מיזמי "פינוי בינוי". הוא קובע את הבסיס המשפטי למיזמים אלו, מגדיר את זכויות הדיירים לפיצוי (לרבות דיור חלופי ודירה חדשה), ובאופן מכריע, מציג את מושג ה"דייר הסרבן" ואת התנאים שבהם רוב יכול להמשיך במיזם למרות התנגדות מיעוט. החוק מתווה את הרוב הדרוש להגשת תביעה נגד דייר סרבן (לדוגמה, 80% מבעלי הדירות המחזיקים ב-75% מהרכוש המשותף).   

חוק המקרקעין, התשכ"ט–1969:

חוק זה מספק את המסגרת המשפטית הכללית לזכויות קניין, בעלות משותפת בבתים משותפים וניהול הרכוש המשותף. סעיפים ספציפיים, במיוחד אלו שתוקנו או הושפעו ממסגרת תמ"א 38 (חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), התשס״ח–2008 ), רלוונטיים. תמ"א 38, על אף היותה נפרדת, חולקת את מטרת ההתחדשות העירונית. הוראותיה בנוגע לעבודה ברכוש משותף, הרחבת דירות, או אפילו הריסה ובנייה מחדש (תמ"א 38/2, הדומה ל"פינוי בינוי" עבור בניין בודד ), וכן דרישות הרוב לביצוע פעולות אלו לעיתים קרובות משתלבות או מספקות גישות מקבילות ל"פינוי בינוי". סעיף 5א לחוק תמ"א 38, העוסק ב"הריסת בניין קיים והקמתו מחדש", רלוונטי במיוחד שכן הוא מתייחס ישירות להריסה ובנייה מחדש, יסוד מרכזי במיזמי "פינוי בינוי" רבים, גם אם בתחילה נהגה בקנה מידה קטן יותר של בניין בודד עבור תמ"א 38.   

חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965:

חוק זה מסדיר את כלל היבטי התכנון והבנייה בישראל. מיזמי "פינוי בינוי" דורשים שינויים משמעותיים בתוכניות בניין עיר (תב"ע) קיימות, לרבות הגדלת צפיפות, גובה בנייה ושינויי ייעוד קרקע. חוק זה מכתיב את ההליכים לאישור תוכניות, הגשת התנגדויות וקבלת היתרים. הכדאיות הכלכלית של המיזמים נבחנת במסגרת זו, לעיתים קרובות באמצעות "תקן שמאי 21" למיזמי "פינוי בינוי".   

חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, התשע"ו-2016:

חוק זה הקים את הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית במטרה לקדם, לתאם ולפקח על פעילויות התחדשות עירונית, לרבות "פינוי בינוי". תפקידי הרשות כוללים פיתוח מדיניות, מתן מידע וסיוע לבעלי עניין, וניהול היבטים פרוצדורליים מסוימים של הכרזת מיזמים.   

חוק התחדשות עירונית (הסכמים לארגון עסקאות), התשע"ז-2017:

חוק זה מסדיר את פעילותם של "מארגנים" – גופים או יחידים הפועלים לאיגוד הסכמות דיירים למיזמי התחדשות עירונית, לעיתים קרובות לפני שנבחר יזם ספציפי. מטרת החוק היא להכניס שקיפות וסדר לשלב ראשוני ורגיש זה.   

תקנות והליכים מרכזיים:

כינוס בעלי דירות ומסירת מסמך עיקרי הצעה:

תקנות, כגון תקנות פינוי ובינוי (עידוד מיזמי פינוי ובינוי)(כינוס בעלי הדירות ומסמך עיקרי הצעה), התשפ"ב-2022 , מחייבות הליכים ספציפיים לכינוס אסיפות דיירים על ידי יזמים לפני החתימה הראשונה על הסכם "פינוי בינוי". אלו כוללות דרישות להודעה מוקדמת (עיתוי, תוכן, אופן פרסום, לרבות במספר שפות במידת הצורך), שיעורי השתתפות מינימליים לתוקף האסיפה (לדוגמה, 40% מבעלי הדירות, עם כללים ספציפיים לבניינים גדולים יותר), ומסירת "מסמך עיקרי הצעה" מפורט. מסמך ההצעה חייב לכלול פרטים על ניסיון היזם, סוג העסקה, אבני דרך עיקריות במיזם, הבניינים המעורבים, זכויות דיירים קשישים/בעלי מוגבלויות, ותנאים מרכזיים בהסכם.   

הכרזה על מתחמי "פינוי בינוי":

ניתן ליזום מיזמים בשני מסלולים עיקריים: "מסלול רשויות" (ביוזמת המדינה/הרשות המקומית) או "מסלול מיסוי" (ביוזמה פרטית של דיירים או יזמים, המבקשים הטבות מס). הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ממלאת תפקיד בתהליך ההכרזה, במיוחד עבור מתחמים ביוזמה פרטית המבקשים הכרה רשמית והטבות נלוות. מתחם חייב לכלול לרוב לפחות 24 יחידות דיור קיימות כדי להיות מוכרז.   

תפקיד וסמכויות הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית:

מעבר להכרזות, הרשות מספקת הנחיות, מקדמת חקיקה, עורכת מחקרים ומציעה כלים כמו מחשבוני כדאיות כלכלית. יש לה גם תפקיד במינוי שמאים בנסיבות מסוימות  ובטיפול בפניות דיירים באמצעות "הממונה על פניות הדיירים".   

ההסדרה המפורטת של שלבים טרום-חוזיים, כגון כינוסי דיירים  והחוק המסדיר "מארגנים" , מצביעה על מאמץ חקיקתי לטפל בחוסר איזון כוחות וניצול פוטנציאלי בשלבים המוקדמים והפגיעים לעיתים של ייזום המיזם. בעבר, שלב זה היה פחות מוסדר, מה שהוביל לבלבול או לחץ בלתי הוגן על דיירים. הסדרה זו מגבירה את השקיפות ומספקת לדיירים מידע מובנה יותר והזדמנויות לפעולה קולקטיבית, אך גם מוסיפה שכבות פרוצדורליות שיזמים חייבים לנווט, מה שעלול להגדיל עלויות וזמן מקדימים.   

קיומם של שני מסלולים – "מסלול רשויות" ו"מסלול מיסוי" – משקף גישה היברידית להתחדשות עירונית. המדינה מכירה בצורך הן בהתערבות אסטרטגית מלמעלה למטה (במיוחד באזורים שבהם יוזמה פרטית עשויה להיות חסרה) והן במיזמים המונעים על ידי השוק מלמטה למעלה. גמישות זו עשויה גם להוביל לדינמיקות שונות ורמות שונות של תמיכה ציבורית או פיקוח, בהתאם למסלול. "מסלול מיסוי" נשען במידה רבה על תמריצי מס כדי להפוך מיזמים לכדאיים.   

קיימת מערכת יחסים סימביוטית ולעיתים מתוחה בין חקיקת "פינוי בינוי" לבין חקיקת תמ"א 38. בעוד שתמ"א 38 נהגתה בתחילה לחיזוק בניינים בודדים מפני רעידות אדמה עם תמריצים נוספים, התפתחותה, במיוחד תמ"א 38/2 (הריסה ובנייה מחדש), טשטשה את הגבולות עם "פינוי בינוי". חוק המקרקעין משלב ישירות הוראות תמ"א 38. שניהם שואפים להתחדשות עירונית, אך "פינוי בינוי" מתייחס בדרך כלל למתחמים גדולים יותר. יזמים ודיירים עשויים לבחור אסטרטגית בין המסגרות בהתבסס על קנה המידה של המיזם, מורכבותו והתמריצים הזמינים. ייתכן גם "הפריה הדדית" של עקרונות משפטיים (למשל, ספי הסכמה, טיפול במתנגדים) בין השניים, אך גם בלבול אם ההבחנות אינן ברורות. הנתונים  המראים שהיתרי "פינוי בינוי" מדביקים את קצב היתרי תמ"א 38 מצביעים על התבגרות גישת ההתחדשות בקנה מידה גדול.